铜陵社区综合体制改革探索:“减法”背后的“加法”

2011-10-09 07:29:05 来源: 新华网 举报
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在中央提出社会管理创新的时代背景下,敢为人先的铜陵人推出的“铜陵模式”社区综合体制改革,引起全国关注。

从某种程度上来说,改革往往不是做“加法”便是做“减法”,只有把握好“减”与“加”的辩证关系,才能探索出一条通往目标的现实路径。

这次改革的核心是撤销街道办事处,变“市—区—街道—社区”四级管理为“市—区—社区”三级服务。它的逻辑在于:形式上的“减法”,带来本质上的“加法”,为了“加”,先行“减”。

纵观管理层级由“四”到“三”的变化,减去的是行政层级与管理成本,提升的是政府效能与公共服务水平;减少的是原先小社区数目,整合的是“大社区”的人、财、物等资源;弱化的是政府“替民做主”的惯性思维,强化的是居民“自己做主”的民主自治意识。

为什么要先做“减法”

“铜陵不大,我喜欢到处跑跑,平均每周坐在办公室的时间只有1天半。”铜陵市委书记姚玉舟对社区有着特殊的情结,常常“不打招呼”来到社区调研,有时坐在小板凳上,和居民一聊就是半天。

“我经常听到两个方面的意见:一是群众反映有很多事情不知道到什么地方去说,即使找到街道、社区,甚至找到区里,也不能得到很好的接待,这是效率问题。而到了社区,工作人员反映承担的任务太重。”姚玉舟说。

究其根源,他认为社区一度承担了很多政府的职能。“从下对上看,不太满意;从上对下看,也不太满意。根据铜陵的实际,我们经过反复研究,提出撤销街道,实行区直管社区,把更多的力量特别是人力下撤到社区,直接为基层社区做好服务。”

记者在铜陵采访时了解到,不少基层公务员反映,作为政府的派出机构,存在了50多年的街道办一度陷入“二传手”的尴尬境地,“往往是从区里领任务,再分配给社区居委会”。这样一来,街道和社区在行政管理和公共服务中就会产生职能错位、功能雷同、职权不配套等现象。街道作为中间层,集聚了大量人权、财权和物权,而社区由于受资源、职责的限制,很难及时、有效地为群众提供服务。由此产生的后果是,“看得见的管不着,管得着的看不见”。

2009年2月,通过对社区综合体制改革的一次集体调研,市委市政府坚定了改革的信心。

4个月后,全国人大废止了自1954年开始施行的《街道办事处组织条例》,为“撤街并居”解除了法律障碍,使铜陵创新改革社区体制、社会管理有法可依。

铜陵的改革思路得到了安徽省委的认可。2010年7月,铜陵被省委确定为全省社会管理创新综合试点市。自此,铜陵市主城区铜官山区启动了“区直管社区”的综合体制改革。这是国内第一个在全区范围内撤销街道办,实现区直管社区的改革。

2011年1月,铜陵市在总结铜官山区的经验后,开始在全市大规模撤销街道办。

今年4月,民政部邀请中组部、全国人大的官员以及部分专家、学者聚集铜陵调研论证,给予了肯定评价;7月,铜官山区被民政部列为“全国社区管理和服务创新实验区”。7月底,在铜陵召开的全省社区综合管理体制改革现场会上,“铜陵模式”再度向全省宣传推广。

“减法”之后的“加法”

经过改革,铜陵市原10个街道办事处和61个社区工作站整合为23个社区居委会。

社区数量减少,规模扩大。与此同时,各种资源开始向合并后的“大社区”集结。

据统计,改革后,每个社区直接为群众服务的工作人员由7到12人增加至22到40人;每个社区的工作经费由3万元左右增加到30至50万元;原先的街道办办公室也成了社区的居民文化活动用房,总面积翻了一番。

对于社区的规模与结构,姚玉舟有着长期的思考,多年前就专门写过相关研究论文,并一直关注社区志愿者工作。在他看来,对一个社区而言,社会组织的培育至关重要。“不过,在社区建立志愿者队伍有难度,这里面既有意识问题,也有资源问题。”

他以志愿者为例分析说,一个社会组织建立之后所面临的问题是,能否将工作开展下去。“不少志愿者工作需要一定的专业技能,如果一个社区只能找到2到3个人,很难长期坚持下去,但如果能有二三十个人,不仅能够承担起这项任务,还可以吸引更多人加入进来。”

“社区规模扩大了,专业人才自然多了。”据他介绍,过去铜陵社区的设置在1000户左右,受到城市产业结构及产业布局的影响,不少社区的居民以产业工人为主,人员结构单一,不利于社会组织的培育。

他认为,社区规模必须达到一定程度,才可以整合更多资源,从而产生聚合效益。“这绝不是拍脑袋想出来的,与多年深入基层一线的工作经验有关。”

不过,面对社区规模的扩大,以及人、财、物的聚集,社区管理水平也需要相应提升。据了解,此次改革中,铜陵市按照“属地管理、条块结合”原则,建立社区管理新模式。建立新社区财务资产管理新模式,按照“统一核算,集中管理”和“财随事走,费随事转”的原则,逐步建立完善社区经费的预决算制度和财务审计制度。

同时,建立社区工作目标责任制管理考核制度,对各社区党工委、社区公共服务中心年度目标任务进行考核,领导综合评价分和居民满意度测评分相结合。

“总的来说,居民反映社区工作有了很大进步。”姚玉舟表示,“工作效率不仅仅依赖人的自觉性,更多地依靠制度的建设。”

“弱化”背后的“强化”

今年6月的一天,姚玉舟回家吃完午饭,来到所在社区参加居民议事会,和大家一道商讨如何防止养犬扰民的问题。

经过讨论,辖区卫生防疫部门、派出所等单位的工作人员结合各自工作实际,就如何加强养狗管理等工作给出了建议。最后,养犬的居民拟定了自律条款,规定了遛狗的时间和地点,从而保证不影响其他居民的休息。

“社区的事情要相信居民,组织居民参与,商量确定相关规定,大家共同遵守,这样才能维护社区的和谐与稳定。”在姚玉舟看来,社区管理不是哪一个层面的事,政府要管,居民也要管。“真正的居民自治,必须在居民身上体现出责、权、利的统一。”

不过,相对居民,政府部门从“替民做主”到“让民做主”的思维转变需要一个更长的适应期。

对此,姚玉舟分析道,有的政府部门在重大事项决策过程中不体察民意、不尊重民意。“比如在社区整治中,一些部门总习惯请专家制定整治方案,不注意听取群众意见,结果老百姓对整治并不满意。”

而现在铜陵的做法是,涉及居民切实利益的问题,均实行居民听证会和公示制度,广泛听取群众意见,充分尊重居民意愿。在老旧小区改造、棚户区改造等工程上,由政府出资,把设计、施工、监工的权力都交还给社区老百姓,把应该交给基层决策的权力交还给基层。“这样一来,不仅更贴近社区百姓生活,还节约了成本。以往整治一个社区可能需要投资500万,现在只需要300万就够了。”

在他看来,这也是政府引导居民实现自治的一种方式,同样,这也是政府应尽的责任。

一个例证是,市政府通过招商引资引来一个近两亿元投资的项目,准备在铜官山区螺蛳山社区辖区上扩建一个日产500吨的选矿厂。居民对此表示反对,认为它可能会影响到环境。市里专门召开了听证会,最终这一项目被叫停。

这样的事实让越来越多的铜陵人感受到,居民自治不再是一个遥不可及的梦想。

改革不能到此而止

“街道撤销了,相关的机制体制建立起来了。”回望一年来的改革历程,姚玉舟认为,铜陵社区综合体制改革迈出了第一步。如何把建立起来的制度落实到人,并在此过程中充分发挥主观积极性,是下一步改革的重点。

改革不可避免地会引来质疑和争论,对此有人提出,合并后的“大社区”会不会成为街道的“翻版”,去行政化的改革如何能够彻底?

姚玉舟给出的回答是:“从目前来看,社区的职能与街道的职能不同,社区的主要职能是为居民服务;社区工作人员的管理、考核方式不同于以前的街道。过去是上面说了算,现在是居民说了算;过去街道办主任是任命的,而现在居委会主任是选出来的。”

“不能对疑问一概否认,撤销街道看起来是形式,应当赋予一定内容和措施,如果改革到此为止,制度措施跟不上,就有可能出现‘街道翻版’的现象。”他说。

据了解,尽管目前铜陵社区工作人员身份上还存在着“公务员”、“事业”、“聘用”之分,但是目前社区不设行政级别。为了把人才留在社区,市里也正在拟定一个对社区工作人员的考核办法,针对公务员身份之外的人员,连续5年被评为“优秀”的,可以享受相应级别的公务员工资待遇。

“下一步我们将加大对社区工作者的培训力度,国庆之后,再办一次大规模的集中培训。”姚玉舟坦言,自己也有一个新年计划:“铜陵的社区,我跑了不少,争取到明年2月,把所有社区都再跑上一遍,每个社区待上半天。”(记者 王磊 张坤)(来源:新华网)

netease 本文来源:新华网 责任编辑:王晓易_NE0011
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