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民办教育有了法律靠山-《民办教育促进法》出台记
2003年01月07日10:37:38 中青在线 储召生

  作为我国第一部规范和促进民办教育发展的法律文件,《民办教育促进法》的出台,历经全国人大常委会四次会议审议才得以通过,这在新中国的立法史上是不多见的。回顾该法起草、审议到最终出台的全过程,我们可以充分地感受到,这部法律的产生,不仅顺应世界教育发展潮流,符合我国民办教育发展实际,同时也集中了全社会的智慧,经过了最广泛的民主讨论和民主集中。

  立法势在必行

  改革开放以后,我国民办教育从无到有,教育质量逐步提高,办学条件不断改善,出现了一批办得好、质量高、有特色的民办学校,具备了一定的规模。据2000年统计,全国民办教育机构有6万多所,其中民办幼儿园4.4万余所,民办普通中小学11600余所,经教育部批准的具有独立颁发学历文凭证书的民办高等学校89所,在校学生总数达1000余万人。民办教育在满足人民群众对教育的不同需求,促进教育改革和发展方面发挥着重要作用,培养了大批国家需要的各类人才,已成为我国社会主义教育事业的组成部分。

  但是,民办教育的发展也面临着许多困难和问题:如民办教育的地位和作用还没有得到应有的重视,扶持民办教育的措施不够有力;一些民办学校存在产权不清、管理不规范、办学条件较差、教师队伍不够稳定、教育教学质量有待进一步提高等问题;从总体上看,民办教育在整个教育事业中所占的比例仍然偏小等等。这些困难和问题已严重影响和制约了民办教育的进一步发展,引起了全社会的广泛关注。尽管1997年国务院颁布了《社会力量办学条例》,对民办教育一些基本问题进行了规范,但随着形势的变化,民办教育发展中不断出现一些新情况、新问题,条例在某些重要方面的规定已不适应民办教育发展的需要,社会各界纷纷要求用法律来规范和促进民办教育的发展。

  1998年,全国人大常委会将民办教育立法列入九届全国人大立法规划,决定由全国人大教科文卫委员会牵头起草。1999年,教科文卫委员会成立了民办教育促进法起草组,邀请教育部、劳动和社会保障部有关人员参与起草。在起草过程中,起草组多次分赴各地广泛调研,听取政府教育行政部门、劳动和社会保障部门以及其他有关部门,民办学校出资人、校长、教师,研究民办教育的专家和经济专家、法律专家的意见,并多次召开了有关民办教育问题的专题研讨会,同时还借鉴了其他国家和地区有关私立教育立法的意见。2001年1月,法律草案初稿完成后,又多次征求社会各方面的意见,数易其稿,不断完善,形成了《中华人民共和国民办教育促进法(草案)》(以下简称草案)。

  2001年12月,全国人大教科文卫委员会召开全体会议,认为草案比较成熟,对民办教育需要解决的主要问题均作了规定,决定提请全国人大常委会审议。

  重点在于促进

  在2002年6月召开的九届人大常委会第28次会议上,民办教育促进法草案开始提交会议审议和修改。

  提交常委会审议的草案共分总则、设立、学校的组织与活动、教师与受教育者、学校资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止、法律责任、附则共十章。全国人大教科文卫委员会副主任委员汪家在向会议所作的报告中说,民办教育涉及到的教育基本性质和共性的问题,在教育法、义务教育法、教师法、职业教育法、高等教育法等相关法律中都有规定,民办学校应该遵守。民办教育促进法主要根据民办教育的特点作出相应的规定,解决影响民办教育发展的主要问题。草案定名为民办教育促进法,把重点放在促进民办教育发展上。

  “社会力量办学”是一个比较宽泛的概念。根据我国民办教育的发展特点,草案首次对“民办教育”从举办者、经费来源、服务对象和范围三个方面进行了明确的界定:(1)举办民办学校及其他民办教育机构的主体是国家机构以外的社会组织和个人。这表明除了权力机关、行政机关、司法机关、军事机关等国家机构以外的社会组织和个人都可以举办民办学校。(2)民办学校的办学经费主要来源于非国家财政性经费。(3)民办学校服务的对象和范围是面向社会举办的教育教学活动,而不包括那些企事业单位、社会组织面向自身职工举办的各种教育教学活动。对于中外合作办学,由于国务院有关部门正在制定有关规定,没有纳入该法的调整范围。

  草案在明确民办教育事业公益性原则的同时,根据我国的实际情况,允许民办教育出资人从办学结余中取得合理回报。草案还对民办学校的管理、产权归属、办学自主权、内部管理体制等进行了规定。草案从政府设立专项资金、享受国家税收和用地优惠、鼓励金融机构信贷支持等几个方面,作出了国家对民办学校扶持与奖励的规定。

  全国人大教科文卫委员会主任委员朱开轩说,教科文卫委员会提出这部法律案的出发点有三条:一是教育的作用与经济不同,社会主义国家的政府应当积极引导民办教育事业沿着公益事业的方向发展,在此前提下,通过立法使民办教育机构和公办教育机构具有同等的法律地位;二是社会上存在的部分营利性民办教育机构可以按营利性企业对待,不在民办教育促进法的调整范围内,不享受公益性民办教育事业的优惠政策;三是要采取措施大力促进公益性民办教育事业的快速发展,对其中投资举办民办教育者应当给予一定的保护和扶持政策,还要通过立法力求做到产权明晰,使投资者无后顾之忧。

  引发广泛讨论

  草案2002年6月提交全国人大常委会第28次会议审议后,引起了常委会委员、中央有关部门、法律和教育专家以及社会各界的广泛讨论。讨论的焦点集中在民办学校的主办者能否取得合理回报的问题上。

  一种观点认为,我国教育法明确规定,“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”,规定民办学校举办者可以取得合理回报,实际上是肯定民办学校的营利性质,与教育法有关规定相抵触。从国际上通行的做法看,一般将民办学校分为营利性和非营利性两种。非营利性民办学校可以在接受社会捐赠的同时享受税务上的优惠,但投资者不能取得任何现金回报。营利性民办学校不能接受社会捐赠,不享受税务上的优惠,但投资者可以取得回报。规定民办学校可以享受各种优惠,同时又规定其举办者可以取得合理回报是相矛盾的。

  另一种观点认为,民办学校的办学结果可能会有盈余,但不能因此认为民办学校是属于营利性的。从我国的实际情况看,捐资办学的情况很少,大多数人是投资办学,投资必然希望得到回报。允许举办者从办学结余中得到一定的回报,有利于调动办学者的积极性,有利于吸引更多的社会资金来举办民办学校。况且,加入世贸组织后,我国已对外国教育机构在我国的“商业存在”作出承诺,即将出现的这类教育机构有相当部分是营利性的。因此,国内立法要考虑到今后可能出现的新情况,避免法理与法律的不协调。

  在草案的初审、二审和三审中,围绕着上述问题,法律委员会曾经对草案多次修改。但在是否强调民办教育“不以营利为目的”,给予民办教育出资者“适当补偿”还是允许其取得“合理回报”,民办学校终止后其剩余资产如何处理等问题上,常委会委员意见分歧,难以达成一致。同时,中央有关部门、法律和教育专家以及社会各界对此也非常关注,由此也引发了全社会对民办教育立法的广泛讨论。

  最终取得共识

  2002年10月,九届全国人大常委会召开第30次会议,由于常委会委员在对民办教育促进法草案三审稿中“在几个重要问题上意见分歧,一时难以提出修改方案,需要进一步研究”,原本打算提交会议表决的民办教育促进法草案,全国人大法律委员会建议“不交付表决”。

  随后,就民办教育的有关问题,全国人大常委会委员长李鹏到天津、河北、福建等地进行了调查研究。全国人大法律委员会有关同志到广东、安徽等进行了调研。全国人大法律委员会根据常委会组成人员的审议意见以及其他有关方面的意见,先后两次对草案进行了审议,全国人大教科文卫委员会、国务院法制办、教育部有关负责人列席了会议。

  根据常委会委员以及其他有关方面的意见,法律委员会对草案三审稿部分条文进行了修改。由于教育法作为教育方面的基本法对“不得以营利为目的举办学校”已作出规定,法律委员会建议草案不必重复,同时强调“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分”。对于民办学校出资人能否取得合理回报的问题,法律委员会经与各方面反复磋商研究,认为在保证民办学校公益性质的前提下,作为一种扶持与奖励,民办学校的出资人可以取得合理回报。同时,考虑到出资人取得合理回报的民办学校与不取得合理回报的公办、民办学校在享受税收、用地等优惠政策上要有一定的区别,法律委员会对有关条文进行了修改。对于民办学校终止时清偿债务后的剩余财产处理的规定,考虑到此问题我国民法通则、公益事业捐赠法等已有原则规定,并且实际情况比较复杂,国务院在制定实施办法时还可以作进一步的具体规定,法律委员会建议将“用于发展民办教育事业”修改为“按照有关法律、行政法规的规定处理”。

  2002年12月28日,九届全国人大常委会第31次会议表决通过了《中华人民共和国民办教育促进法》,起草、审议4年的民办教育促进法终于正式出台。这标志着规范和促进民办学校的发展从此有了法律的保证,我国民办教育事业的发展又将步入一个新的春天。

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