中华教育改进社2012年度中国教育改进报告

2012年，中国民众对教育改革的期望明显低于此前两年,他们对贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020》的期待更为理性现实；同时，阻碍教育改进的惯性与力量在各方面显现得更为充分，教育改进的状况和力度与人民对满意教育需求之间的差距呈现继续拉大趋势。

一、2012年中国教育的年度改进状况

2012年是《纲要》颁布的第三个年头，贯彻和落实《纲要》是全年工作的重点，然而，总体上原来确定的一些涉及管理体制与教育评价重点领域的改革进展缓慢，随迁子女就读地高考比原计划进展得相对快速，证明民间力量是推动教育改进的强劲动力，充分发挥与有效利用它与政府形成良性互动是促进教育改进有效的现实路径。

2012年教育改进的主要方面有：

（一）随迁子女就读地高考取得积极进展

进程务工人员随迁子女就读地高考问题2008年就因发社会关注，在民间力量长期大力推动下，2012年“两会”期间随迁子女就读地高考成为社会普遍关注的热点问题，2012年8月31日，中国政府网刊发了国务院办公厅转发教育部、国家发展和改革委员会、人力资源和社会保障部以及公安部的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》的通知，要求各地在2012年12月31日前出台异地高考具体办法。截至2013年1月1日，全国共有除青海、西藏、新疆、内蒙等省区以外的27个省市公布随迁子女就地中高考的方案，有效地解决了除京、沪、穗以外地区的随迁子女就读地高考问题。虽然京、沪、穗等地的问题尚未得到解决，但计划体制下形成的传统不包容的城市管理观念和体制有了新的突破，并对随迁子女给予了小口径包容。京、沪、穗以外地区的进城务工人员随迁子女就读地高考问题基本得到解决，成为有效推进全国范围内教育均衡新的杠杆，有巨大的积极意义。

（二）民众的教育自觉意识明显提高

2012年，以随迁子女就读地高考为契机，民间教育改进力量与政府互动的模式进一步成熟。民间公益组织与政府在免费午餐、校车、乡村学校布点调整、农民工子女教育等多方面实现了有效互动，各级政府进一步参与、认可或支持民间组织的教育改进行为。

公众通过多样化的媒体传播和表达逐步提高了教育的自觉意识，主要表现为：一是强化了教育的自主选择意识，无论是选择出国留学，还是在国内不同学校间的选择，虽然导致了留学热和择校热等新的问题，但民众的教育自主选择意识增强无疑是积极的变化；二是教育维权意识增强，越来越多的民众知道教育是基本民生，在农村撤点并校、随迁子女就读地高考等方面都出现了民众维权的身影，与此同时，大量的留守儿童基本权利得不到维护又显现出这方面仍需继续改善。

（三）教育经费投入达到GDP的4%

2012年，为了推动国家财政性教育经费支出占国内生产总值（GDP）4%的目标如期实现，国务院曾专门发出了加大教育投入的意见，统一内外资企业和个人教育附加、全面开征地方教育附加、从土地出让收益中按比例计提教育资金等政策。教育部会同财政部、发改委专门成立了4%办公室，以加强统筹协调和督促检查。各地认真落实中央一系列政策措施，尽全力、大幅度增加财政教育投入。2012年底，汇总公共财政预算、政府性基金预算中安排用于教育的支出以及其他财政性教育经费，2012年国家财政性教育经费支出21984.63亿元，估计达到国内生产总值4%以上。

（四）教育舆论环境进一步多元

随着网络进一步普及，自媒体功能逐渐增大，教育舆论本身多元化的需求也逐渐增大，越来越多的教育热点事件首次以微博等方式发布，然后再被传统媒体关注，这就使得2012年教育舆论更加贴近民间诉求。

就传统的媒体而言，原本主要是教育和时政类媒体关注教育，现在发展到财经、都市以及与民生相关的各种媒体都从各自不同的立场出发关注教育，能够发出个不相同的声音，有利于促使公众在比较、分析的基础上独立思考教育问题。同时，包括教育部在内的相关部门也更加重视舆论工作，加强网站建设、改进报刊报道，传播公众和专业工作者多种不同的声音。这种相对多元和宽松的教育舆论环境有助于教育在一个相对开放、多样选择、适度竞争的环境中逐渐完善提升，有效的避免了各项教育政策、措施和办学行为中出现不公和不必要的失误。

二、2012年中国教育亟待改进之处

2012年，以人民满意为尺度，教育改进的期待依然很多。其中突出的问题具有长期的连续性，诸如教育公平问题、教育质量问题、公民意识教育问题、国民信仰的养成、科学素养的提升、学生体质下降、一线教师待遇和素质、去功利化等问题需要长期不懈努力，这些问题一些方面在2012年还在继续加剧。

（一）政府跟不上民众进步

由于信息渠道的增多，民众对教育状况的了解更加全面，人们的教育理念已从从抽象、政治化的教育转向具体、生活化的教育。从全国到各省、市、县、乡普遍存在政府在教育上跟不上民众进步的现象。首先是在教育观念上，有越来越多的民众比政府更加开放、前卫，更加讲求实际；其次是在教育政策上，长期积累下的一些教条难以根除，使得政府的政策与民众的需求之间的差距日益增大；再就是在教育管理体制上，存在诸多阻碍依据人的成长规律和教育本身的内在需求办教育的因素；还有在教育评价上，单一的评价标准和评价方式限制了民众对教育的多样性需求，阻碍了真正以人为本的教育实现。简言之，民众的自主性不断提高，教育权利意识不断增强，对教育的选择性不断增强，对这些政府的应变不够，显得被动。正因为此，在家上学、出国留学、放弃高考、放弃进入高校的个案在2012年均有大幅度增长，政府主动因应显得不及时不得力。

（二）社会对教育资源的吸入效应明显增大

由于目前中国的经济结构导致贫富差距悬殊，国家统计局公布的近十年中国居民收入基尼系数在0.47至0.49之间（相关研究机构公布的更高，如2009年北京大学中国社会科学调查中心公布的为0.514，中国人民大学中国调查与数据中心公布的为0.555；2010年西南才京大学中国家庭金融调查与研究中心公布的为0.61），这就使得在贫困地区或留守儿童及其他弱势人群中，教育相对于他们的安全和衣暖食饱等基本需求而言成为次要的需求，也就使得原本财政上用于教育的经费发生了功能转换，不得不用于安全、校车、免费午餐、贫困家庭资助、免除学费等非教育内质方面的投入，简言之，各种社会问题最终要使用教育经费买单。因此，虽然2012年财政对教育的投入增加了，但是教育投入对于实现教育自身的目标而言被摊薄了，由于用在教育内质部分也就是如何培养人这方面投入不足，用在教育外部条件的投入增大，限制了贫困地区师资和教育质量的有效提升。孩子进了学校，但是并不能保证真正受到良好的学校教育，关注了外部条件而忽视了内涵，这样对贫困孩子人人生有所帮助的同时所造成的问题也是无法弥补的。越是相对落后地区，社会对教育投入的吸入效应越强，成为新的条件下发展教育不得不重视的实际问题。

这种吸入效应除了公开的经费使用上的功能转换，在一些地方还表现为政府对教育经费的挪用和挤占，将上级用于教育专项的转移支付转为他用。分清职能，切实化解因宏观政策、资源配置、权力不公造成的社会问题，尽可能减少使用教育经费为非教育的社会问题买单的额度，才有可能真正提高教育的专业性和质量，才能实现真正的教育公平。

（三）不理性教育行为泛滥

教育的不理性在升学率的杠杆作用下变得日益疯狂，奥数、各种名义的升学考试改革、各地建立的教育园区、择校费的攀升、过度撤点并校、各种补习班的泛滥、“吊瓶班”现象、到孔庙等处烧香拜佛等等都表明功利化的潮流仍在裹挟着政府与民众的教育理性。表明现有的教育管理体制和评价机制难以支撑社会依据人的成长规律和教育本身的内在需求办教育。

这种不理性在民间表现为，教育支出占据家庭整个消费的比例仍然攀高，主要用于支付择校费、课外辅导费、卖校区房等方面，对孩子期望过高。在政府则表现为过于重视校舍建设以及各种看得见的教育外部性投入，建设形象工程，而对师资、课程、教育活动等内部性投入远远不够，对教育实质性的变革迟迟难以实施，成为制约教育质量和民众教育满意度的关键性障碍。另一种不理性的表现为将教育作为城镇化、房地产、地区财政等各方面发展的工具，忽视教育自身的自主性和内在规律。

（四）弱势人群对教育的自主利用能力继续下降

尽管中央政府在各种政策文本中提到“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才”。然而，现实中城乡之间的年生均教育经费仍有很大差距，一些地方的差距还在继续拉大；农村学校布点过于集中，乡村学校处于整个学校系统梯级不均衡的低端，农村教育出现了“城挤、乡弱、村空”的局面，师资力量尤其薄弱；导致留守儿童、在乡村无能力流动家庭儿童、家庭离当地最近学校距离较远儿童，由于住宿、吃饭、交通成本增加等原因，他们的受教育基本权利难以得到切实保障，利用公共教育资源处于被动状态，部分个案调查地区的辍学率高达20%，贵州毕节5名义务教育阶段学龄儿童的钻进垃圾箱中取暖一氧化碳中毒身亡是这方面的一个极端案例。

（五）教育管理体制与评价改革处于停滞状态

《纲要》在教育管理上确立的人才培养体制改革、高考招生制度改革、建立政校分开管办分离的现代学校制度、办学体制改革、管理体制改革等方面的工作，除了教育部发文推动各高校制订章程、对个别高校校长和总会计师进行公开选拔外，其他各方面的改革几乎处于停滞状态。2012年实施的“国家扶贫定向招生计划”本身既强化了招生的计划性，又强化了行政权力在招生过程中的作用，在局部校正高考公平，改变农村生源在重点大学的比例日益走低局面的同时，带来更大的体制性问题。

（六）大学教学质量继续下滑

由于多年来高校未能建立专业主导的教学管理评价体系、未能建立正常的淘汰机制、高端生源外流的趋势扩大、低端生源进入高校的数量增加、就业压力干扰正常教学秩序、过度扩招导致高校内部生师比过高（一些高校高达35∶1）等多方面原因的作用，各大专院校的本专科教学质量继续有不同程度的下滑。青年教师负担过重、非本专业教师跨专业代课、课后学生就见不到教师、基建摊子大利益多负担重、教学则因利益小而被忽视等等在各校成为普遍现象，在一些低端学校又出现了房子刚建起来又招不到学生的现象。

（七）第三次留学移民潮凸现教育信任危机

《纲要》颁布实施后，民众期待教育改进，而身边的教育改进状况与期待相比显得缓慢，一些地方和学校的教育改革仅仅是“书面改革”、“报告旅行”、“文字游戏”，于是部分民众对教育改革失去信心，越来越多的人选择用脚投票，出国参加“洋高考”的学生出现井喷势头，美国国际教育研究所（IIE）发布的2012年美国《门户开放报告》显示，2011至2012学年美国国际学生总数764495人，较上一年增长了5.7%，其中中国内地学生增长最快，总人数19.4万人（占美国国际学生总数的25.4%），比上学年增加23.1%，就读本科人数暴增31%。多项研究得出一个共同结论，中国出现自开放以来的第三次留学移民潮，如果说第一次主要原因是自封闭转入开放，第二子主要原因是政治因素，第三次则不能不说主要原因在教育上，反映了中国教育领域问题很多，民众对短期内改善的信心已经丧失，以致不少人宁愿褪去在国内“成功人士”的光环，为子女谋求更好的未来，“牺牲我一个，幸福后来人”几乎是中国很多海外移民的共同心理。根据2011年的泰晤士报的全球大学排行榜，世界排名前500的大学中美国有103所，英国有52所，德国有42所，澳大利亚有21所，加拿大有21所，作为人口大国竞争更加激烈的中国仅有12所。教育质量的差距还仅是中国教育表面上的硬伤，管理行政化、缺乏竞争机制、缺乏创新人才的培育机制才是更深层次的问题。做出这种选择和判断的不排除有些跟风的人，其中多数是有高学历背景并深度感知国内教育体制的种种弊端的人，他们主要是不愿再让子女承受沉重的课业负担、机械的训练与高考的压力。

但是，与开放之初的出国潮相比，这次主要是父母在推动，带有更强的移民倾向，生源素质差异很大，有人形象地形容为那时出国的学生口袋空空却充满信心，现在出国的学生是口袋鼓鼓却脑袋空空，他们的父母都有一个心照不宣的共识：下一代不能再像我这样生活了。显现出知识阶层对国内现有教育的信任危机。若不能采取果断的教育改革措施重建国民对教育的信任，将会引发中国未来发展的一系列人力资源、经济和政治难题。

三、2013年中国教育改进期望

自2010年以来公众对教改的信心呈现逐年递减的趋势，外出留学人数的增长和留学的低龄化是其外在的体现，找准突破口推动可实现的改进依然迫在眉睫。从形而上的层面看，最为急迫的是健全教育价值取向，落实“以人为本”的原则，增强教育的科学性，使教育更加人性化、符合学生成长发展规律。教育是为了实现人类更好的发展，是为了寻求真理、改善生活质量、完善人格，以便教育当事人生活得更加幸福。改变当下教育只是身份和地位象征的功利价值取向，彻底改变师生仅仅通晓考试却很少关心真理和美德的状况。切实将教育定位为基本的民生，定位为使人的天性获得弘扬而非遭到毁损，使它成为民众追求幸福的现实路径。

在形而下的层面，各种问题归结起来主要为推进教育公平，建立更加适应现代社会发展的教育管理体制，从简单的行政化管理发展到按教育的特质来进行管理，也就是把教育当成教育，以人为出发点，符合人的发展规律的管理；在评价方式上，从行政主导向专业主导转变，在评价内容、评价标准上趋向灵活；切实保障学生学习自主权。公众期待2013年在这些方面有突破性的进展。

（一）推动随迁子女就读地高考问题的彻底解决

由于北京、上海、广东等地随迁子女就读地高考问题未能的到根本解决，随迁子女就读地高考的攻坚任务仍未完成。解决这一问题需要从整体上寻求系统的解决方案，即要立足于改变社会的权力结构、资源配置、发展模式从而在全国范围内实现教育资源的均衡和教育机会的均等。同时在体制上实现突破，一要改变现有城乡分割的户籍管理体制，实现城市管理对非户籍人口的有序接纳包容；二是改变计划招生制度，建立专业、公平、公正、透明的高校自主招生体制，依据各高校的发展方向和需求与考生进行双向选择，从而形成内在的平衡机制。用专业评价机制替代行政的计划指标分配。

（二）建立教育经费有效使用的机制

目前虽然在一些地方也已经对教育经费的使用开展了事前评估、过程监督、事后审计，但总体上教育经费的使用不当、预算决算制度不严、监管不力、公开透明程度不够，整体效益较低等问题依然严重。

例如，由于成乡之间教育投入不均衡，偏远地区教师工资远远低于城市，造成乡村留不住好老师，从而形成连锁效应，乡村学校无法留住当地学生，家庭条件稍微好一些的家长都把孩子送到城里去，这不仅造成城里教育资源的紧缺，也会使得此前在乡村已经投入建设校舍等基本设施的教育资源被浪费。这个例子说明科学合理使用教育经费需要有专业的组织把关和公众参与。

2012年各地教育经费的增长已经在一些地方出现钱等事的现象，为经费的不当使用提供了更大的可能，迫切需要从中央到各地建立和完善教育经费有效使用的机制。要逐渐形成适当扩大统筹范围以保障均衡的机制，建立专业人员、行政部门与公众共同组成的拨款委员会以保障经费使用得当的机制，建立公开透明的财务监督体系以保障经费使用到位的机制，建立经费使用效果的评价体系以改进今后的教育经费的使用效果的机制。总体上要实现教育经费的决策、使用过程、使用效果全过程的公开透明与科学化，管理与使用相一致，政府与民间共同参与，整体提高教育经费的使用效益。

（三）健全民间诉求表达渠道以推动教育改进

近些年的改革实践表明，民间诉求是教育改革的原动力。健全民间诉求的表达渠道，使各种诉求能够通畅表达式落实以人为本的关键环节。依据近些年教育的民间表达日益增多的现实，需要在以下方面加以改进：一是维护表达者的权利，实现多种群体与个人的充分表达、平等表达，事关教育当事人的各种决策必须听取当事人意见，经过票决程序；二是建立通畅的表达通道，使表达能够直通教育决策、教育行政和教育执行的各个方面，尤其要让各种反对意见能正常发出并发挥作用；三是通过科学论证及时依据民间表达改进教育，提高民间教育表达的有效性，并通过适当方式对不切实际、不符合人的成长发展规律、不可行、不理与相关人群的表达做出合理的回应。为此，要充分鼓励民间社团在教育发展中发挥作用。

（四）及时启动教育管理与评价体制改革

教育管理体制改革的关键在于准确定位政府的角色、落实政校分开。彻底实现公共教育的管理、评价、办学三种角色分离。2011年各地组织开展的教育管理体制改革试点进展缓慢的根本原因是政府与学校之间的关系没有理顺，需要推进学校立法，通过法律形式确认政府与学校之间的关系和责权边界，才能启动真正的现代学校制度建设，保障私立学校与公立学校的平等权利。评价体制改革的关键是由行政主导的评价向专业主导的评价转型。总体上，管理与评价体制改进的重点一要完善民主决策机制，把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查作为必经程序。二要建立健全的第三方评价体系，将专业评价作为检验政绩的依据。三要落实和扩大学校、教师、学生的自主权，推进管、办、评分离。

（五）对农村和城镇20%最贫困人群制定特殊教育政策

由于目前社会的两极分化严重，现有的从学前教育到研究生阶段完整的家庭经济困难学生资助体系仅适用于普通情况。在一些地方教育经费中支出的对贫困地区和贫困家庭学生吃饭、交通、住宿等生活性的资助本身已大于在当地的实质性教育支出，在这种情况下教育僭越了扶贫功能，当地学生依然营养不良、发育迟缓，也未能让这些学生获得真正质量合格的教育，为此，有必要对农村和城镇20%最贫困人群制定特殊教育政策，分清政府的扶贫和教育功能，让民政等相关部门切实解决好这些孩子的生活问题，避免教育被扶贫绑架而荒疏了教育自身的职责，以更好地实现教育公平。

改善农村教育的关键在教师，应将2012国务院颁布的《加强农村教师队伍建设的意见》真正落到实处，全面落实城乡教师统一编制标准，改变长期以来对农村教师的歧视与不公，有条件的地区试行乡村教师年薪制定岗招聘，依据农村学校教学的实际需要确定岗位数，薪酬高于当地城镇教师一倍半以上，鼓励免费师范生以及持有教师资格证的优秀教师竞聘。

教育离人民满意还有较大距离，2013年教育改革尚需努力。