2014年度中国教育改进报告（二）

二、2014年中国教育亟待改进之处

2014年，多年来积累的教育问题仍旧突出，教育质量问题再次凸显成为公众最为关注的教育问题，教育公平问题、公民教育问题、国民信仰的养成、科学素养的提升、学生体质下降、学业负担过重、一线教师待遇和素质、去功利化、义务教育的短板和漏洞等问题在2014年都有新的特征。

（一）教育腐败问题未能得到有效根治

2014年，在全国反腐倡廉环境下，教育系统也采取了一些措施，总体上仍处于雨打地皮湿的状态，其效果与民众期待存在较大差距，诸多公众可以切身感受到的教育腐败现象依然如故。现有教育腐败治理的基本特征是：抓了若干个案，未能实现面上的清除，至今还没有官员因为滥用职权违规为子女批条子、打招呼谋取上学特权而被揭露出来，而这才是教育领域普遍存在且危害巨大的腐败，它公然挑战教育公平价值观，造成了阶层固化。从整体上看，尚未真正建立惩治和预防腐败体系，权力运行仍未充分公开透明；被揭露出来的仅仅是教育腐败的冰山一角，明显存在揭小藏大、利用公权暗中保护现象，更多更大更严重的腐败问题仍然被权力掩盖；在腐败的重点领域科研经费、考试招生、学术评定、科研课题、后勤服务、乱收费、基建和各种重大项目等方面缺乏专业的评估和监督，仍然是行政领导在缺乏专业依据基础上做决策；一些腐败行为在变换方式继续发展。教育系统的腐败亟待下决心斩草除根，解决行政管理权力过度集中，监督机制不完善，教育单位内部民主制度不健全，师生的基本权利缺乏正常表达和维护渠道等问题。教育腐败的核心在选人用人和财政经费的使用，亟需建立透明财政预决算和执行机制，施行行政与学术角色严格分离，加快依法治校，建立现代学校制度，从根本上消除过度行政化，规范校长的遴选、任命和履职监督，将学术权交由真正通过规范专业程序组建的学术委员会，实现学校信息的透明化，实行真正意义上的学生自治，改变行政权力裹挟学术不受监督的现状。

（二）教育质量亟待改善

教育质量长期以来是教育的短板，在越来越开放的教育环境下，教育质量问题越来越突出，教育质量的主体是教师和学生，严重制约因素是现行学校管理和评价体制，使得师生的自主性、积极性、创造性达不到有效发挥。

依据2010年人口普查数据，2014年高中毕业年龄组的人口为1589万人，本科招生363万人，本科录取毛入学率约为22.8%；专科及高职录取335万人，毛入学率约为21%；两项相加总毛入学率为43.9%。若再考虑到留学人数，毛入学率远超过了《规划纲要》确定的2010年高等教育毛入学率40%的指标。参考教育部公布的2013年高等教育毛入学率为34.5%，这样的快速增长是以没有质量保障为代价的，高等教育在与国际竞争中的劣势进一步加剧。

在偏远农村的大片地区学校管理的责任链断裂，大量留守儿童不得不转入当地私人办的学校；大量学校不能开足开齐课程，教学与学生成长实际需求差距较大，初中段学生流失率高；县城大班额严重影响正常教学；包括城市在内的整个教育过分追求单一的考试分数，忽视学生成长发展实际需要。中国友谊奖获得者经济学者罗斯高（Scott Rozelle）在中国工厂里对年轻工人用小学五年级水平的试卷进行考试表明：“有60%的人数学不及格，有70%的人语文不及格，英语就更不用说了”。

2014年，国务院学位委员会、教育部印发《关于加强学位与研究生教育质量保证和监督体系建设的意见》等文件，开展学位授权点专项评估工作，召开全国研究生教育质量工作会议；在基础教育方面，国务院教育督导委员会印发《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》，实行挂牌督导，开展专项督导检查，积极回应社会关切。上述举措尚不足以实现教育质量的真正改观。

（三）义务教育的漏洞和短板问题突出

义务教育在实现全面普及的整体印象下存在大量漏洞和短板，义务教育在城乡、区域、校际、群体之间仍不均衡，从城乡看农村教育仍是短板；从区域看，中西部地区教育发展相对滞后，2014年普通小学、初中生均公共财政预算公用经费支出，最高省份是最低省份10倍；从学校看，不同学校间不止水平相差较大，学校之间在办学条件、师资配备、教育质量、管理水平等方面的差距显著，更为关键的是所享有的权利差距较大；从群体看，进城务工人员随迁子女义务教育还没有全部纳入输入地的财政保障和教育发展规划，随迁子女平等接受义务教育还存在不少困难，残疾儿童义务教育入学率低于普通儿童，辍学率高于普通儿童。

尽管7月18日教育部等三部委印发《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件底线要求》，明确了学生1人1桌1椅（凳）、寄宿学生每人1个床位等20项底限要求，作为项目优先保障、必须完成的建设内容，一些县（市、区）仍未能实现教育经费“三个增长”，各地的办学标准差别较大，部分学校办学条件仍存在薄弱环节，义务教育学校办学国家标准落实情况参差不齐。义务教育学生总数中约10%进入私立学校的人未享受到义务教育财政经费，其中大约6%的是家庭收入处于社会底层的农村留守儿童；小学阶段部分学生上学路程过远，不安全隐患大量存在；寄宿制学生的生活问题突出，食品安全问题常常发生；校际之间师资差距在一些地方继续扩大。教师学科配置不齐以及老化问题严重，乡镇以下中小学教师流失严重，主要原因有：一是乡村教师待遇低，社会地位低，权利得不到保障，教师个人发展空间不大，留不住人；二是农村教师在城里买房子的多，尤其是乡镇教师大多在县城买房，上下班迟到早退现象较普遍，乡村学校责任空虚现象严重；三是新聘教师补充数不足，新招聘中小学教师计划常因报名人数不足被迫减少。教育部等部门联合发出《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》要求用3到5年实现县(区)域内校长教师交流的制度化、常态化，以达到师资资源的均衡配置，各地实施情况参差不齐。急需建立全国范围内义务教育公共服务均等化机制。

（四）教师工资拖欠现象露头

2014年黑龙江依兰、肇东，河南固始、安徽含山、云南等多地发生教师讨薪事件，虽然教师一方与当地官方就是否欠薪和欠薪多少问题说法不一，但依据调查，中国80%的教师在农村，其中不少还是背负着历史重担前行的农村特岗教师、代课老师；一些地方，师资短缺、教师工资水平偏低、随意克扣拖欠的事实确实存在。与城市学校教师的条件优越、收入可观不同，普通乡村中小学教师的工作与生活条件可谓艰苦、清贫，有许多困惑和无奈，若在遭遇欠薪生活则难以维系。相对于教师工作的专业性、教师工作量、所付出的劳动价值或与其他行业相比较，与其他国家教师收入相比较，中国中小学教师的总体收入是偏低的，生活待遇和社会地位普遍较低。大多数教师以奉献精神做了大量不为人知的工作，难以以有限的薪金加以衡量。这种情况决定着中国教师通常难以启齿讨薪，不到迫不得已他们也不会提出这类诉求；同时对欠薪的承受能力相对较弱，一遇通货膨胀、物价上涨等外部因素，就会成为矛盾触发点。由于教师工资调整机会少，每次调整都是相对小幅度的微调，跟不上社会其他行业工资上涨的步子，所以历次在经济紧缩时教师显得相对稳定，教师工资显出一定的优势；在经济快速增长的时候，教师工资就显得相对较低。目前正是中国经历过一段较长的经济增长和物价上涨之后，依据过去六十多年的发展情况预测，中国即将进入一个教师工资问题多发期。

（五）依法治教亟待深化细化和落实

依法治教提出多年以来，尚停留于抽象概念，存在的主要问题有：一是一些地方政府教育经费未能实现相关法律规定的增长，却未能依法惩戒；多数地方教育经费管理和使用不规范不透明，看得见的教育财政管理、分配体制尚未建立，很多地方对教育财政经费用来干什么不甚明确，依然条块分割，因钱设事，从而导致教育经费使用的绩效不明显。二是在教育治理模式上依然仅关注到公立学校，主要采用行政手段，频频发文，尽管相关部门印发《关于认真学习贯彻党的十八届四中全会精神的通知》，强调要以全面推进依法治教为根本任务，切实以法治思维和法治方式深入推进教育领域综合改革，由与执法主体和责权关系尚不明晰，行政治校向依法治教的转变尚未未真正起步。三是教育内部违法案例频频出现，对明显违背《宪法》、《教育法》和《义务教育法》的现象没有依法惩处，任其恶性发展。

（六）教育恶性事件未能得到有效控制

2014年仅被媒体曝光的校园性侵事件就近200起，学生宿舍、办公室、教室和宾馆成为性侵案的高发场所，校长、教师、政府官员成为校园性侵的主要嫌疑人，受害人群呈现逐渐低龄化趋势，尤其以8岁到14岁的小学生居多。此外，学术抄袭或造假、“药儿园”事件、校园安全事故、食品安全事故、考试作弊发生较多，尤其是MBA招生考试哈尔滨理工大学考点作弊、河南等地的高考作弊和涉及到中国学生的两次SAT考试作弊，严重损伤中国教育信誉。